摘要：基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體係和治理能力現代化的基礎工程。本文在介紹人大街道工委發展曆史和對基層治理現代化作用的基礎上，以黃埔區規範化建設的實踐探索為例，就進一步加強街道人大工作，推動基層治理體係和治理能力現代化作了探討，提出應進一步規範管理體製，明確工作重點，發揮代表主體作用等政策建議。

 

黨的十八大以來，以習近平同誌為核心的黨中央高度重視人大工作。2015年6月，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》，這是新形勢下黨中央加強縣鄉人大工作、推進基層國家政權建設的重要舉措。為貫徹落實若幹意見，2015年8月全國人大常委會及時修改了地方組織法，明確市轄區、不設區的市人大常委會可以在街道設立工作機構，正式賦予人大街道工委的法定地位。近年來，各地各級黨委、人大也高度重視加強縣鄉人大工作，采取有力措施推動解決製約縣鄉人大工作發展的難題，取得了明顯的成效，鄉鎮人大工作有了較大起色。隨著城市化的加快推進，“撤鎮設街”現象大幅度增加，街道在基層經濟社會發展、行使政府服務和管理職能等方麵的地位日益凸顯。如何更好發揮街道人大工作機構的作用，是擺在我們麵前的重要課題。

一、街道人大工作機構的曆史嬗變

改革開放之初，不設區的市和市轄區雖已普遍建立起市、區人大及其常委會，工作卻很難深入到不斷增加的街道之中。雖然在街道有代表聯組和兼職的代表聯絡員，但根本無法滿足城市街道基層民主發展的實踐需要。人大街道工委或類似派出機構從上世紀90年代中期應運而生，在探索創建街道人大工作機構初期，山東、山西、安徽、北京等市走在前麵。如1996年山東濟南曆下區人大常委會成立街道人大工作機構，同年9月日照市東港區也開始設立人大街道工委，山西太原小店區1998年設立了人大街道工委，1999年安徽滁州市開始設立街道人大工作機構，北京東城區2000年8月在建國門、東四、交道口三個街道試點設立人大工委。

上述各地早期創建的人大工作機構基本上屬於分散探索，創建的路徑、機構形式和名稱突顯多樣性和差異性。機構名稱除了“人大街道工作委員會”外，還有“街道人大工作室（站）”、“街道人大聯絡組（處）”、“街道人大代表聯絡站（室）”等。進入21世紀以來，這些試點城市的經驗做法得到積極推廣。全國各地紛紛學習借鑒，相繼在街道設立人大工作機構，而且呈現了製度化和規範化的特點。形式和名稱相對統一，主要是“人大街道工作委員會”。製度也日趨完善，2001年7月太原市出台了全國首部《區（市）人大常委會街道工作委員會工作條例》，可視為“街道人大”製度化和規範化的開端。人大街道工委作為市轄區、不設區的市人大常委會派出工作機構，最終在2015年修正的地方組織法中得到了法律確認。

二、人大街道工委對基層治理現代化的影響

地方人大製度為基層治理現代化提供支撐和保障。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，人民代表大會製度是支撐中國國家治理體係和治理能力的根本政治製度。可以看出，地方人大製度作為基層製度體係的根基是基層治理的基石和脊梁。現代化的國家治理體係，本質上講是政府職能合理到位，政府權力邊界清晰，公共權力不缺位、錯位和越位，以實現社會公正的科學治理體係。法國學者卡藍默認為，正當性、合法性、效率三個詞之間的聯係構成了未來治理的核心。人大及其常委會連接著公民、社會和政府，代表人民意誌行使重大事項決定權，製約“一府一委兩院”的權力行使，防止國家權力的濫用，從而提高了國家治理效能。在我國地方治理體係中，地方人大完全具備卡藍默所說的未來治理的三個特點，人大及其常委會為地方治理的正當性和合法性提供支撐，同時也關注效率和質量。人大常委會在街道設立工作委員會，使得地方治理體係中的治理主體之間實現均衡，進一步為基層政權提供合法性。

（一）人大街道工委增強了人大自身的自主性並提供人大履職的抓手。美國政治學家羅斯金指出，一些議會受到嚴厲的行政部門和政黨的控製，已失去了自主性。由於治理變得更加複雜和具有技術性，權力分流到官僚和專家手中。並且，在每一個國家，官僚機構都處於支配地位。……沒有一個國家能控製其官僚機構。在中國的政治實踐中，曆來都是黨委政府占主導地位、具有較大的自主性，作為權力機關的各級人大的能力及其自主性反而較弱，導致人大職能發揮與根本政治製度的定位不匹配。人大街道工委的設立，能夠通過細化區（市）級人大的監督對象為行權履職提供抓手，並依靠區（市）級人大的支持而提升其自主性，實現對全區（市）各街道辦事處權力行使的監督，從而顯現出地方人大前所未有的生機和活力。

（二）人大街道工委彌補了對街道這一“虛級”行政管理進行人大監督的缺位。街道位居縣一級政權機關與居委會、村委會等城鄉社區群眾自治組織之間，街道辦事處代表派出它的區（市）人民政府對轄區進行行政管理。但是對於街道的這一“虛級”，有黨工委、行政、司法、群團工作機構等製度安排，唯獨人大工作機構因為之前法律上沒有明確規定而出現斷層，這顯然與人民代表大會製度是國家根本政治製度的的定位不符。不受人大監督的權力成為“正當存在”的“無限權力”，一定程度上存在地方政府治理的合法性問題。人大街道工委的設立，可以使縣級政權的代議製落實到位，並增強街道這一“虛級”政權的合法性。

（三）人大街道工委實現了人大工作機構與人大代表聯係的常態化，為代表作用的發揮提供製度平台。地方治理涉及方方麵麵，需要科學謀劃和協調各方利益關係。人大街道工委的設立，通過組織人大代表履行職務，加強代表與群眾的溝通聯係，參與到地方治理當中來。在發揮代表主體作用過程中，發揮民意收集功能，溝通基層治理各方，形成基層治理的共識。

三、黃埔區關於人大街道工委規範化建設的實踐

黃埔區、廣州開發區正在探索開發區與行政區資源整合、功能疊加、優勢互補、聯動發展的新格局。開發區與行政區的融合發展，對人大推進基層社會治理能力有更高的要求。為發揮人大街道工委在推進基層治理現代化中更大作用，黃埔區人大常委會從2018年開始，在全區範圍內實施人大街道工委規範化建設三年行動計劃，通過健全組織、完善製度、品牌創建、履職爭優、服務保障五大行動，推進了人大街道工委工作依法、有序、務實、高效開展。2019年，黃埔區人大常委會和蘿崗街道工委都被評為“廣東省縣鄉人大工作和建設先進集體”。

（一）開展健全組織行動，確保“做事有人員”。2017年底，黃埔區在廣州市率先實現人大街道工委主任專職化配備，全區所有人大街道工委都配備了專職主任。經人大街道工委主任提名，區人大常委會會議通過，各人大街道工委配備了1名兼職副主任、4至6名兼職委員，增強了街道工委人員力量。

（二）開展完善製度行動，做到“履職有規範”。2018年3月，製定實施了《黃埔區人大常委會街道工作委員會工作辦法》，進一步明確人大街道工委的主要職責、組織形式、議事機構和工作程序，成為人大街道工委基本的工作指引。各街道工委圍繞履行職責，製定工委會議製度、日常管理製度等規章製度，形成了人大街道工委“1+13”製度框架，使街道人大工作的開展實現了從“底氣不足”到“有章可循”的跨越。

（三）開展“品牌”創建行動，做到“工作有亮點”。人大各街道工委在工作平台、工作機製、工作方法等方麵進行探索，打造工作“品牌”。如文衝街道工委建成“人大代表網上聯絡站”，形成線上掌握社情民意、線下解決實際問題的“雙線”履職模式。夏港街道工委積極打造“企業服務圈”和“社區服務圈”，為企業搭建高管碰頭會、上下遊產業對接會、信息交流會三個平台，策劃八大文化品牌活動。

（四）開展履職爭優行動，做到“業績爭一流”。每季度召開一次街鎮人大工作會議，對街鎮人大工作進行研究部署。常委會領導經常到街道工委指導工作，以現場會、座談會等形式推動專項工作落實，鼓勵各街道工委爭創一流的工作業績。大沙、聯和、龍湖街道工委積極配合常委會開展“參與式”監督，把對政府投資的民生項目及部門預算的監督往基層延伸，擴大預算形成過程中公眾參與和表達訴求的渠道。大沙街道工委在社區試點開展 “夜間談心談話”活動，真正了解人民群眾在想什麼、憂什麼、盼什麼。

（五）開展服務保障行動，做到“運轉有支撐”。各街道落實了人大街道工委的辦公場所，進一步規範站點設置、組織管理和工作製度。加強了人大街道工委信息化平台建設，創建網上“代表聯絡站”，建立人大代表工作群。工委工作經費列入街道年度財政預算，臨時急需的經費還可以在街道機動財力中申請解決。

四、黃埔區街道人大工作存在的主要問題

通過全麵推進人大街道工委規範化建設，黃埔區街道人大工作有了較大的提升，規範化建設的基礎工作得到強化，但實踐中仍麵臨一些體製機製上的問題，製約了街道人大在推進基層治理現代化中發揮更大作用。

（一）人員配備不足。雖然街道工委設置了專職主任1名，兼職副主任、委員4至6名，配備了專職工作人員，但因為機構和編製的原因沒有設立人大街道工委辦公室。實踐中，人大街道工委主任還分管了街道其它工作，難以集中全部精力開展街道人大工作。 部分工委主任年齡偏大，上任後過不了太久就麵臨退休，工作連續性和穩定性不容易得到保障。

（二）管理體製不順。根據地方組織法規定，人大街道工委是區人大常委會決定在街道設立的派出工作機構，由常委會任命其負責人，對常委會負責和報告工作。但實踐中，工委主任的人事管理和隸屬關係基本在街道。工委主任的人選也一般在街道黨政幹部中產生，選拔任用過程中正式聽取區人大常委會黨組意見的機製還有待進一步完善。常委會領導班子分工中，沒有確立常委會領導直接分管街道工委工作的機製，而隻是由選舉聯絡人事任免部門聯係、指導街道工委的工作。這些做法與地方組織法規定的人大常委會派出工作機構的定位不盡相符。

（三）地位有待提升。法律對街道工委的定位為區人大常委會在街道設立的工作機構，沒有獨立的重大事項決定權、監督權和人事任免權。區人大常委會通過製定街道工委工作辦法，授權街道工委開展工作監督，但法律位階太低，監督形成的意見建議也沒有直接的法律效力，導致街道人大工作的權威性和影響力不足。部分街道黨工委對街道人大工作的認識還存在差距，對於把街道人大工作擺上應有的位置有所欠缺。一些街道辦事處領導幹部自覺接受和配合人大街道工委監督的意識還不夠，對於人大街道工委通過監督提出的批評、意見和建議沒有引起足夠的重視。少數街道工委主任存在對人大工作認識不深、信心不強、幹勁不足等問題，影響了人大工作開展。與同級治理體係其它主體相比，人大街道工委處於弱勢地位。

（四）履職成效有限。個別人大街道工委主動向區人大常委會報告工作，接受監督和指導的意願不強烈。配合區人大常委會行權履職不夠到位，與常委會部署的重點工作聯係不夠緊密。對街道辦事處依法行政、街道機動財力使用情況、區財政投資重點項目（民生項目）、行政執法等重點問題和熱點事項，缺乏行之有效的監督途徑和措施，甚至存在監督“盲區”。人大街道工委履職的力度和效果，與人大監督的剛性、法定性要求和人民群眾的期盼有一定差距。

（五）代表作用發揮不充分。目前，人大街道工委對代表履職情況還缺乏有效的管理方法和完善的管理機製，在很大程度上要依賴於代表個人的自覺性。街道工委開展代表活動主動性、針對性、實效性有所欠缺，也一定程度影響了代表履職積極性，發揮代表主體作用還不夠充分。

五、進一步加強街道人大工作的建議

為充分發揮人大街道工委和人大代表在鞏固基層政權和推進基層治理現代化中的作用，可以從以下五個方麵加強街道人大工作。

（一）提高思想認識，進一步充分調動街道工委的積極性。設立人大街道工委，是對地方國家權力機關工作機構的充實和完善，擴大了地方人大及其常委會監督的覆蓋麵，加強了基層民主政治建設和推進基層治理現代化，具有十分重要的製度價值和現實意義。為此，人大街道工委要提高對自身重要性的認識，增強做好街道人大工作的責任感和使命感，認真履行職責，努力開創街道人大工作的新局麵。黨委組織部門應該更加重視人大幹部的交流和提拔使用，優化人大街道工委幹部的年齡結構、素質結構，進一步激發街道工委的幹事創業的勁頭。

（二）規範管理體製，契合區人大常委會工作機構的定位。根據地方組織法和中國共產黨工作機關條例規定，人大街道工委應接受區人大常委會和街道黨工委的雙重領導。但實踐中形成的街道黨工委領導為主的現狀，造成人大街道工委與區人大常委會的聯係不夠緊密，承擔區人大常委會整體工作的意識還有差距。應逐步改變這一現狀，街道工委以接受區人大常委會的工作領導為主。一是理順組織隸屬關係。街道工委機構編製應獨立於街道，隸屬於區人大常委會。二是規範街道工委負責人的配備。根據《黨政領導幹部選拔任用工作條例》相關規定，建立健全推薦街道工委幹部正式征求區人大常委會黨組意見的機製，並將街道工委主任列入區人大常委會組成人員來配備。三是加強區人大常委會對街道工委的領導。在常委會領導班子分工中，明確分管各街道工委的領導。四是健全區人大各專門委員會、常委會各工委對人大街道工委的工作聯係和業務指導，進一步形成人大工作合力。

（三）明確工作重點，協同區人大常委會提升行權履職質效。人大街道工委在規範管理體製的基礎上，要把工作重點放在保證區人大常委會各項職權的有效行使上，履行好常委會委托、交辦、安排的監督權限和事項。積極探索新的工作方法，開拓新的工作思路，加強對街道辦的監督。一是加強街道預決算的審查監督，將人大街道工委對街道辦事處預決算的初步審查意見作為區本級財政預算執行和決算審查的重要內容。二是組織聯組代表預審本街道重大事項，在聽取街道辦負責人的說明後，進行充分科學論證形成意見建議。然後，按照權限規定由區政府提請區人大常委會討論、決定該重大事項。三是依托選民“議事廳”，搭建代表與群眾、企業、相關政府部門之間的議事平台，暢通基層民主“最後一公裏”，打造共建共治共享社會治理新格局。

（四）發揮代表主體作用，進一步加強和拓展人大代表工作。人大街道工委要深化代表聯絡站建設，全麵建立人大代表網絡聯絡站，提升人大代表在基層社區和選民群眾中的知曉率，實現全天候不間斷受理群眾訴求。建立選民群眾主動聯係人大代表的“直通車”，有效打通代表聯係群眾的“最後一公裏”。加強代表履職激勵監督管理，積極探索建立代表激勵、約束和退出機製。暢通代表出口,打破人大代表任期“終屆製”,進一步激發代表活力。重視代表收集意見辦理的“雙反饋”機製，督促政府及時將意見辦理結果反饋代表，並由代表聯絡站將辦理情況反饋給提出意見的群眾，形成“民有所呼、我有所應”的意見辦理工作閉環。

 

（作者彭磊係黃埔區人大常委會辦公室綜合調研科副科長）