彭冬梅

質詢是人大代表或人大常委會組成人員在人代會或常委會會議期間，對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院等國家機關提出質問並要求答複的一種監督形式。我國憲法、代表法、監督法等有關法律對人大質詢權在實體及程序上作了規定。黨的十八大報告明確指出，要“健全質詢、問責等製度”。《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》中提出，要“完善人大工作機製，如通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切”。因此，在新形勢下有效行使人大質詢權，是各級人大及其常委會義不容辭的責任和使命。筆者將結合我國人大質詢製度的發展曆程，對人大質詢權行使的現狀、存在的問題和原因進行論述，並對有效行使人大質詢權的途徑與措施進行探討。

一、我國人大質詢製度的發展曆程

行使質詢權是世界許多代議製國家普遍采用的監督形式。1954年憲法提出的質問製度，算是我國人大質詢製度的萌芽。1954年憲法第三十六條規定：“全國人民代表大會代表有權向國務院或國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須答複”。隨後出台的全國人大組織法和地方組織法等法律對質問製度進行了具體細化，將質問範圍擴大到了地方政府。雖然此時未出現“質詢”概念，但“質問”與“質詢”性質基本一致。隻是此時“質問”的主體僅為人大代表、對象僅為政府。後來由於“文化大革命”等特殊曆史原因，人民代表大會製度遭到嚴重破壞。1975年憲法把人大撤銷決議命令、罷免、質問、特定問題調查4種監督方式刪除。1978年憲法將人大質詢權恢複，將“質問”修改為“質詢”，將主體從全國人大代表擴展到全國人大代表和全國人大常委會組成人員，並授權法律對提出質詢案的程序作出規定。這是我國人大質詢製度正式確立的標誌。1982年憲法修改了質詢製度，但將最高人民法院和最高人民檢察院排除在質詢範圍外。2006年頒布的監督法專章對“詢問和質詢”作出規定，對質詢案的提出、處理、答複等作出較為明確的規定。黨的十八大以來，黨中央將堅持完善好發展好人民代表大會製度提高到了一個新的高度，人大質詢製度也迎來了創新發展的新階段，不少地方人大出台了有關質詢工作的規範性文件，浙江麗水、廣西梧州等地開展的質詢工作實踐，得到了社會各界的廣泛關注，使得“人大質詢”逐漸進入了公眾的視野。

二、人大質詢權行使的現狀及原因分析

質詢是人大監督的剛性手段，在權力製衡體係中的作用非同小可。但在實踐中，人大質詢權卻較少被運用，有些地方人大甚至從來沒有提出過一件質詢案。質詢權被“束之高閣”，成了“休眠的權力”。據有關媒體統計，1986年以來，不少於80%的地方各級人大及其常委會從沒有行使過一次質詢權。近年來，雖然質詢案有增多的趨勢，其中不乏社會影響力大、效果較好的質詢實例，但仍普遍存在“一般監督多，實質性監督少；平穩結案多，剛性結果少；點上監督多，麵上監督少”等問題，一些工作問題沒有得到真正解決。筆者認為，導致人大質詢權長期“休眠”的原因有以下方麵：

1.對開展質詢存在認識誤區或偏差。由於質詢是人大通過一定的法律程序，強製被監督對象回答代表或常委會組成人員提出的問題，且代表或常委會組成人員可以根據回答的情況采取必要的措施，與審議、視察等監督方式比，質詢的“剛性”更強一些。一些人大代表或常委會組成人員對行使質詢權存在畏懼情緒，顧慮重重，片麵認為提出質詢就是“挑刺”、“唱對台戲”，怕傷感情、傷麵子、得罪人，不願或不敢行使質詢權。一部分“一府兩院”的領導人員由於對人大質詢有誤解，以為質詢就是“問責”、“丟烏紗帽”，不願積極配合人大的質詢工作，甚至人為製造障礙，使得質詢工作開展困難重重。還有的新聞媒體報道不夠客觀，甚至過度炒作，容易導致公眾對被質詢單位“有罪推定”，視為工作有嚴重的失誤或失職。

2.現行法律法規對質詢權的行使規定比較概括。憲法和代表法、監督法等法律對質詢案的內容和範圍、提交期限、準備時限、質詢人的發問、被質詢人的答複和辯解等未作具體而明確的規定，對相關的法律責任也缺乏具體規定。在實際工作中，各地人大多數是根據自行製定的議事規則開展質詢，存在實際操作的不一致性。

3.開展質詢的使用要求門檻較高。我國法律對開展人大質詢規定了較嚴格的條件。如，根據我國法律規定，隻有一定數量的人大代表或人大常委會組成人員書麵聯名，才有權提出質詢案。鑒於此，如果某一質詢案得不到法定人數的讚同，就根本無法提出。又如，根據我國法律規定，各級人大代表或人大常委會組成人員隻能在人代會或人大常委會會議期間提出質詢案，其他時間則無權提出。鑒於此，能夠提出質詢案的時間段十分有限。

4.部分人大代表和常委會組成人員的履職能力有待提高。我國的人大代表是兼職製，在實際工作中，部分人大代表和常委會組成人員受製於專業知識和閱曆的局限，有的對有關法律法規不熟悉，有的對業務領域不了解，導致對提出質詢案“心中無數”，直接影響質詢工作的開展。

5.部分人大沒有為代表和常委會組成人員行使質詢權提供強有力的保障。有的地方人大對代表和常委會組成人員的培訓不夠係統，缺乏專門針對行使質詢權的指導和培訓。有的地方人大沒有為代表行使質詢權提供強有力的履職保障，導致個別提出質詢案的代表、常委會組成人員遭受打擊報複，影響了開展質詢的積極性。

三、有效行使人大質詢權的對策

黨的十八大報告提出：“要建立健全權力運行製約和監督體係。要確保決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。隨著人大監督向多元化、實效化的逐步邁進，人大質詢將更加重要化、法律化、經常化、責任化。為有效行使人大質詢權，筆者提出以下建議：

1.進一步完善關於質詢的法律法規和相關製度。要高度重視和加強質詢監督立法，對質詢案的內容、方式、程序進行明確規定，適當降低質詢權的門檻，增加關於質詢範圍、答複時限、法律責任、回避和跟進製度等的規定。地方各級人大及其常委會要在法律框架內，通過完善地方性法規、人大常委會議事規則等，建立健全有關質詢方麵的規章製度，推動質詢成為人大及其常委會行使監督權的常態方式。

2.提高人大代表和常委會組成人員的履職素質和能力。要把好代表入口關，切實把具有較高政治素養、較好群眾觀念、較強履職能力的人選入代表隊伍，按照職業結構合理化、年齡結構梯隊化、知識結構多遠化的要求合理配備常委會組成人員。要加強對人大代表和常委會組成人員的專題培訓：一是解決人大代表和常委會組成人員的思想認識問題，使其明確自己的權力和職責，做到敢於質詢、樂於監督。二是從法律法規、程序章法層麵，提高人大代表和常委會組成人員履職盡責和開展質詢業務的能力，使其對質詢案的提出要件、方式、程序等了然於胸。三是從經濟學、管理學、社會學等學科層麵，提高人大代表和常委會組成人員駕馭所質詢問題的能力。

3.要為人大代表行使質詢權提供法律保障和周到服務。各級人大及其常委會要支持和保護代表、常委會組成人員依法提出質詢案，防治打擊報複等現象發生。同時還應該為提出質詢案的代表、常委會組成人員提供組織、時間、經費和交通工具等方麵的保障與服務。

4.為人大開展質詢營造有利的氛圍。各級人大及其常委會可以組織專門的法律講座，向“一府兩院”領導人員宣傳人大質詢權的基本精神和具體內容，積極利用新聞媒體和各種輿論載體宣傳各地人大質詢案的具體做法和現實效果，促進各階層、各部門、各領域進一步理解質詢權的作用、意義和具體操作，著力營造全社會普及和呼籲質詢權的濃厚氛圍。

5.重視質詢案的實際解決效果。一是應把質詢的出發點和落腳點放在切實解決實際問題上，在搞清事實的基礎上，有備而來，與被質詢單位一起尋求解決問題的辦法和措施，讓人民群眾滿意。二是加強與被質詢部門的溝通協調，使其消除抵觸情緒，減少質詢障礙。三是加強對質詢案其他相關部門的協調，爭取支持，形成工作合力。四是及時將質詢的過程和結果向全社會公開，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。

（作者：彭冬梅，工作單位：廣州市黃埔區人大常委會辦公室）