現將2021年開展規範性文件備案審查工作的情況報告如下，請予審議。

對規範性文件進行備案審查是保證中央令行禁止、保障憲法

法律實施、保護公民合法權益、維護國家法製統一的一項重要的憲法性製度。一年來，監察和法製工委在區人大常委會領導下，進一步深入貫徹《廣東省各級人民代表大會常務委員會規範性文件備案審查條例》（以下簡稱《省條例》），落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求，會同本會各專門委員會、各工作機構進一步加強審查工作力度，堅持部門審查與聯合審查相結合，全麵審查與重點審查相結合，推動規範性文件備案審查工作再上新的台階。全年受理和審查區政府、區法院和區檢察院、新龍鎮政府報送的規範性文件33件，對其中涉及重點領域的5件規範性文件，監察和法製工委會同常委會各工委、政府相關部門和司法機關，深入開展聯合審查，編輯典型案例，對審查中發現的問題，要求相關部門到會說明情況，聽取意見，提出整改措施，著力提高備案審查的實效。2021年9月10日，監察和法製工委起草的《暖企八條屬於應報送區人大常委會備案審查的規範性文件》的案例，總結了我們避免規範性文件漏報的經驗，經省、市人大常委會推薦，作為全國“典型案例”再一次報送全國人大常委會，相關工作得到省、市人大常委會充分肯定和表揚。

一、積極作為，堅持主動審查

對區政府、兩院及新龍鎮政府報送的全部規範性文件，我們都堅持主動審查的原則。對每一件規範性文件，無論有關單位、組織或當事人是否提出異議，我們都主動開展審查。在登記環節，我們注重審查報備的文件是否齊備，包括文件所涉的法律依據、征求意見材料、規範性文件說明是否齊備。在審查環節，我們重點審查文件製定主體是否符合權限、審查文件製定過程是否符合程序、審查文件具體內容是否合理、合法。通過主動審查，確保我區製作的規範性文件不同憲法、法律、行政法規、本省地方性法規，以及上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸；確保我區製作的規範性文件不超越法定權限，不限製或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務，不增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任；確保我區製作的規範性文件不違法設定行政許可、行政處罰、行政強製或者行政收費；確保我區製作的規範性文件不違反法定程序，保證了全區規範性文件質量，維護了國家法製統一。

二、各司其職，堅持全麵審查

對政府和兩院報送的全部規範性文件，我委都堅持全麵審查的原則。2021年，我委收到的33件規範性文件，涉及產業促進、科技創新、曆史文化保護、人才綠卡、婦女兒童權益保護和困境未成年人救助幫扶、森林防火、林業資源保護、生態環境損害賠償、舊村改造和集體經濟發展留用地管理、社區矯正、公益訴訟、檢律協作、監外執行檢察等經濟、文化、社會、生態、法製各個方麵。工作中根據《省條例》規定的職能劃分，由常委會辦公室負責規範性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔，常委會相關專門委員會或工作委員會按照規範性文件的類別對文件進行審查，側重合理性審查，我委根據工作需要與有關專門委員會或工作委員會對規範性文件開展聯合審查，側重合法性審查。我委繼續與有關高校法學院保持合作平台，積極利用社會資源，群策群力，確保對每一件規範性文件都認真開展審查，使全區規範性文件審查率達到百分之百。

三、突出重點，堅持專項審查

《省條例》第十七條規定，“縣級以上人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以對涉及改革發展穩定大局、重大政策調整、人民群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題的規範性文件集中開展專項審查。”我委精心挑選監督主題，對重要的規範性文件開展專項審查。一是圍繞建設現代化經濟體係，對《區知識產權專項資金管理辦法》、《廣州知識城促進生物醫藥產業高質量發展十條》、《區加快國際消費中心城市建設扶持辦法》開展專項審查，支持和促進產業升級。二是圍繞社會建設，營造共建共治共享的社會治理格局，對《關於保護婦女兒童權益工作加強合作的意見》、《區見義勇為人員獎勵和保障實施細則》《區機關事業單位政府雇員管理辦法》開展專項審查，促進社會和諧。三是圍繞司法改革，規範司法權力運作，對《區法院暫予監外執行案件工作流程》《區檢察院關於加強檢察法律文書釋法說理工作的實施辦法》《關於加強檢律協作推動構建新型檢律關係工作機製》開展專項審查，促進司法公正。

四、務求實效，堅持嚴格審查

一年來，區人大常委會監察和法製工委對報送備案的33件規範性文件進行審查後認為，大部分規範性文件質量在內容和形式上都較高，對我區經濟社會發展起到了積極的規範、保障和引領作用。審查中，我委堅持嚴格標準，對規範性文件中發現的問題，會同常委會相關工委開展聯合審查，邀請區司法局和文件起草單位到會聽取意見、說明情況，對文件中存在的問題提出具體修改意見並形成共識，使備案審查工作取得實實在在的成效。

一是嚴格規範性文件的製作程序和要求，從源頭上提高司法規範性文件質量。司法規範性文件的備案審查工作起步較晚，相關製度建設相對薄弱。監察和法製工委在審查司法規範性文件中，加強與司法機關規範性文件起草和管理部門的密切聯係，用政府規範性文件的製定要求來促進司法機關從源頭上加強對規範性文件製定的管理。為此，區檢察機關辦公室專門製訂了規範性文件製定管理辦法，頒布了司法規範性文件的標準模版，區檢察院辦公室要求規範性文件在審議前，業務部門除了提供正文，還必須附有起草說明、起草依據和征求意見等材料。區人大常委會監察和法製工委通過促進司法機關建立和完善司法規範性文件的製定程序，從源頭上保障了司法規範性文件的質量。

二是加強交流溝通，防止規範性文件的漏報或誤報。做到“有件必報”是備案審查工作的前提和基礎，這要求我們正確認定文件性質，準確判斷文件是屬於依照法定權限和程序製定的涉及公民、法人和其他組織權利義務的規定性文件，還是屬於一般部門內部文件。為了防止漏報或誤報，我委與報備機關密切溝通，對報備機關一時判斷不清的文件，我委主動提前介入，與報備機關一起對擬報送的文件性質進行分析論證，如確屬規範性文件，我們及時納入區人大常委會規範性文件備案審查。2021年9月10日，我委起草的《暖企八條屬於應報送區人大常委會備案審查的規範性文件》的案例，總結了我委避免規範性文件漏報的經驗做法，經廣東省和廣州市人大常委會的推薦，作為全國“典型案例”，再一次報送全國人大常委會。對區檢察院擬作規範性文件報送的《區檢察院關於加強辦案安全的規定》，我委主動與檢察機關一起分析交流，最終認定該文件屬於內部安全製度，無需報送區人大常委會備案審查，避免了誤報。

三是嚴格審查規範性文件製定主體的權限，防止規範性文件越權發布。區政府為了促進產業發展，製定發布了《區促進商用密碼科技創新和產業發展辦法》、《區知識產權專項資金管理辦法》、《區促進創新創業孵化器高質量發展辦法》、《促進生物醫藥產業高質量發展十條》、《區促進氫能產業發展辦法》、《區促進金融科技高質量發展十條措施》等文件，對在我區投資相關產業的企業，設立金額不等的獎勵政策，分別規定於文件印發之日起實施，有效期3至5年。其中《區促進氫能產業發展辦法》第三條規定，對氫能企業或研發機構新投資的重大項目“獲得投資落戶扶持最高1億元”。預算編製和調整需要區人大常委會批準才能生效。由於獎勵政策涉及預算編製或調整，又適用於未來較長一段時期，我委建議，由區司法局會同製定單位就該類文件生效發布的權限提請區政府研究。其中，對涉及重要產業實行巨額獎勵的製度措施是否屬於需要報請區人大常委會批準的重大事項，也由區司法局會同製定單位提請區政府研究。鑒於有關文件已發布實行，我委建議，區人大常委會各有關部門加強對此類文件執行情況的監督，確保年度預算編製科學合法，確保產業政策發揮積極作用，確保行政權力規範運行。

四是嚴格審查有關審批條件和程序，約束自由裁量權。監察和法製工委在審查中發現，部分規範性文件在規定產業獎勵措施時存在獎勵條件寬泛，獎勵的審批程序和審批主體不明的問題。例如，《區加快國際消費中心城市建設扶持辦法》第四條規定，“支持現有購物中心優化升級。對改造投資額500萬元以上的，政策有效期內擇優遴選不超過5家購物中心”，給予項目運營方最高500萬元的一次性扶持。對“投資額1500萬元以上的，政策有效期內擇優遴選不超過3條商業街”，給予項目運營方最高500萬元的一次性扶持。文件隻規定對“遴選不超過3家購物中心”、“優遴選不超過3條商業街”進行獎勵，而對遴選的條件、遴選的程序，甚至遴選的主體，均缺乏明確具體的規定。這樣的規定過於抽象，缺乏操作性，難以有效規範權力運行。監察和法製工委會同相關工委，在聯合審查中，要求文件製定主體到會說明情況，並要求進一步織密製度規範，製定細則，報區司法局審核和區政府審批通過後，再由區司法局將細則報送區人大常委會備案。

五是克服就業歧視，追求公平公正。監察和法製工委在審查《區機關事業單位政府雇員管理辦法》中發現，該《辦法》第十八條規定，用人單位自主招聘政府雇員，“麵向教育部公布的一流大學建設高校或一流學科建設高校選錄”。第三十六條規定，“區人力資源社會保障部門建立“雙一流”高校畢業生人才儲備庫，用人單位可根據實際工作需要從人才儲備庫直接選錄或赴“雙一流”高校進行自主招聘”。上述關於從“雙一流”高校中招聘政府雇員的規定，違反教育部和人社部有關規定，對其他高校畢業生涉嫌存在“就業歧視”。2013年，教育部辦公廳發出了《關於加強高校畢業生就業信息服務工作的通知》要求各地嚴禁任何形式的就業歧視，保護畢業生合法權益，嚴禁發布含有限定985高校、211高校等字樣的招聘信息，嚴禁發布違反國家規定的有關性別、戶籍、學曆等歧視性條款的需求信息，堅決反對任何形式的就業歧視。人社部印發的《關於職業院校畢業生參加事業單位公開招聘有關問題的通知》中提到“要合理製定公開招聘資格條件要求，不得將畢業院校、國（境）外學習經曆、學習方式作為限製性條件，切實維護、保障職業院校畢業生參加事業單位公開招聘的合法權益和平等競爭機會。”為此，監察和法製工委會同相關工委，建議文件製定單位在實際招聘工作中，破除唯名校、唯學曆的用人導向，建立以品德和能力為導向、以崗位需求為目標的人才使用機製，對上述規範性文件進行修改，規定“在所有符合條件的大學生中擇優選錄”。上述建議的采納情況請區司法局及時向區人大常委會監察和法製工委反饋。

六是嚴格審查谘詢意見，支持監外執行監督。區法院印發了《廣州市黃埔區人民法院暫予監外執行案件工作流程》，以加強和規範暫予監外執行工作。其中，第十一條規定，合議庭在審理暫予監外執行案件中，在“組織診斷程序完成後，合議庭應當書麵征求人民檢察院意見，附暫予監外執行申請書、生效裁判文書、醫院出具的證明文件及相關醫療文書、組織診斷評查意見、評估意見書等材料，並要求在十日內回複書麵意見。人民檢察院未回複、未書麵回複、回複意見不明確的，應予催辦或者要求書麵回複明確意見。催辦經過應當如實記錄在案”。在備案審查中，谘詢意見認為，根據相關基本法理、“人民法院依法獨立行使審判權”和十八屆四中全會“審理者裁判”的有關精神，合議庭在做出決定前不宜書麵征求檢察機關意見，更不宜單方要求其“在十日內回複書麵意見......”，但基於檢察機關法律監督同步監督的職能要求，可考慮抄送人民檢察院，而不是征求其意見。谘詢意見建議將上述條文有關“征求人民檢察院意見”的規定修改為“將有關材料抄送檢察機關”。我委在審查中認為，各地暫予監外執行案件工作中發生的問題十分突出，加強對暫予監外執行案件審理的檢察監督，是十分必要的。檢察機關在監獄有專門的駐所檢察，了解被監管人是否具備監外執行的條件。合議庭在暫予監外執行案件審理中，征求檢察機關的意見，有利於全麵查明案情、公正審理案件。征求檢察機關的意見，就如同法庭征求辯護人意見和聽取被告人陳述一樣，不影響人民法院獨立行使審判權，也不妨礙審理者裁判的原則。因為檢察機關的意見，本質上是一種建議或要求，審理者有權決定是否采納。如同一般公訴案件中，有檢察機關出庭公訴，並不影響審理者裁判一樣。經過深入分析研討，監察和法製工委在聯合審查中，支持區法院規範性文件的規定，肯定了該規範性文件中有價值的內容。

七是注意文字審查，消除文件瑕疵。2021年5月25日，區檢察院、生態環境黃埔分局等五部門公布的《關於建立黃埔區生態環境損害賠償工作聯動機製的實施意見》。其中，第十七條規定，“本意見自印發之日起實施”。但該文件落款的印發日期卻寫成“2022年5月25日印發”，屬於筆誤。我委把審查中發現的這一瑕疵告知相關單位，要求相關單位予以更正。

八是組織案例討論，提高審查能力。規範性文件備案審查是一項政策性、專業性非常強的工作，要求備案審查工作人員既有很高的法律專業水平，又要廣泛熟悉各業務領域的具體工作。為了提高備案審查水平，我委總結了一年來規範性文件備案審查工作發現的典型問題，彙集5個案例，通過分析典型案例開展理論與實踐相結合的實戰培訓，對存在歧義或疑點的文件逐一分析講解，把握審查重點，掌握審查方法，提高工作人員規範性文件合法性審查和合理性審查的水平。

過去一年，備案審查工作取得了較好的成效，但也存在一些

問題，需要認真研究和解決：一是相關單位和部門對備案審查工作重要性的認識還有待提高，責任心還有待加強；二是備案審查工作開展還不平衡；三是備案審查隊伍建設和工作能力水平總體上有待提高。

為推動備案審查工作向更高水平發展，現就明年工作提出以下建議：一是認真學習貫徹落實中央人大工作會議精神，按照全國人大常委會和省、市人大常委會關於備案審查工作的部署和最新要求，提高對規範性文件備案審查工作重要性的認識，增強工作責任心，確實做到“有件必備、有備必審、有審必嚴、有錯必糾”，確保國家政令暢通，維護國家法製統一和尊嚴。二是認真落實新修訂的《省條例》要求，按照上級人大和監委的統一部署，開展監察規範性文件備案審查工作，建立健全監察規範性文件備案審查工作機製。加強與鎮人大規範性文件備案審查工作的聯係與指導，促進鎮人大加強對鎮政府規範性文件備案審查工作的力度。三是進一步加強規範性文件備案審查相關理論和業務知識的學習，積極組織參加省、市人大常委會開展的規範性文件備案審查業務培訓，通過編輯典型案例、聯合審查、交流研討，不斷總結經驗，在實踐中逐步提升備案審查工作的能力和水平。

 

 

 

 

附件：1.2021年黃埔區規範性文件備案審查總目錄（33件）

2.聯合審查的規範性文件目錄（5件）

附件1 2021年黃埔區規範性文件備案審查目錄
序號	文件名稱	製定機關
1	廣州市黃埔區人民政府關於暹崗社區舊村改造項目二期改造的通告	廣州市黃埔區人民政府
2	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區、廣州開發區、廣州高新區加快國際消費中心城市建設扶持辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
3	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區 廣州開發區促進文化旅遊產業發展辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
4	關於印發《涉民營企業社區矯正對象請假外出管理辦法（試行）》的通知.	黃埔區人民檢察院
5	關於印發《廣州市黃埔區人民檢察院關於加強檢察法律文書釋法說理工作的實施辦法》的通知	黃埔區人民檢察院
6	關於建立守護公共利益合作框架的實施意見	黃埔區人民檢察院
7	關於建立黃埔區生態環境損害賠償工作聯動機製的實施意見	黃埔區人民檢察院
8	關於印發《廣州市黃埔區人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理實施細則》的通知	黃埔區人民檢察院
9	關於印發《廣州市黃埔區人民檢察院暫予監外執行檢察工作規範》的通知	黃埔區人民檢察院
10	關於印發《廣州市黃埔區人民檢察院關於加強辦案安全的規定》的通知	黃埔區人民檢察院
11	關於印發《關於加強檢律協作推動構建新型檢律關係工作機製》的通知	黃埔區人民檢察院
12	關於協作加強困境未成年人救助幫扶工作的意見	黃埔區人民檢察院
13	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區、廣州開發區促進金融科技高質量發展十條措施的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
14	廣州市黃埔區人民政府關於蘿崗社區大塱村舊村改造項目改造的通告	廣州市黃埔區人民政府
15	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區 廣州開發區促進氫能產業發展辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 ⠼/span>廣州開發區管委會
16	《廣州市黃埔區人民法院暫予監外執行案件工作流程》	黃埔區人民法院
17	廣州市黃埔區、廣州開發區、廣州高新區促進創新創業孵化器高質量發展辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會
18	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州知識城促進生物醫藥產業高質量發展十條的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會
19	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於延續實施廣州市黃埔區 廣州開發區落實〈廣州市人才綠卡製度〉實施辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會
20	關於印發《關於加強林業資源保護領域公益訴訟協作配合的工作機製（試行）》的通知	黃埔區人民檢察院
21	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區 廣州開發區集體經濟發展留用地管理辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 ⠼/span>廣州開發區管委會
22	廣州市黃埔區人民政府關於印發黃埔區見義勇為人員獎勵和保障實施細則的通知	廣州市黃埔區人民政府
23	廣州市黃埔區人民政府關於發布森林防火令的通告	廣州市黃埔區人民政府
24	關於保護婦女兒童權益工作加強合作的意見	黃埔區人民檢察院
25	關於印發《建立查處妨害執行秩序違法犯罪活動聯動機製的實施意見》的通知	黃埔區人民檢察院
26	關於印發行政非訴執行監督工作協作實施辦法的通知	黃埔區人民檢察院
27	關於建立涉刑退休人員信息共享機製的實施意見（試行）	黃埔區人民檢察院
28	關於印發《關於加強曆史文化遺產保護領域公益訴訟合作的工作機製（試行）》的通知	黃埔區人民檢察院
29	廣州市黃埔區、廣州開發區、廣州高新區知識產權專項資金管理辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會
30	廣州市黃埔區新龍鎮人民代表大會預算監督管理辦法	廣州市黃埔區新龍鎮人民代表大會
31	廣州市黃埔區 ⠼/span>廣州開發區落實《廣州市人才綠卡製度》實施辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會
32	廣州市黃埔區、廣州開發區、廣州高新區促進商用密碼科技創新和產業發展辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
33	廣州市黃埔區 廣州開發區機關事業單位政府雇員管理辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會

 

附件2 聯合審查的規範性文件目錄
序號	文件名稱	製定機關
1	廣州市黃埔區 廣州開發區機關事業單位政府雇員管理辦法	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
2	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區 廣州開發區促進氫能產業發展辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 ⠼/span>廣州開發區管委會
3	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管委會關於印發廣州市黃埔區、廣州開發區、廣州高新區加快國際消費中心城市建設扶持辦法的通知	廣州市黃埔區人民政府 廣州開發區管理委員會
4	關於建立黃埔區生態環境損害賠償工作聯動機製的實施意見	黃埔區人民檢察院
5	關於印發《廣州市黃埔區人民檢察院暫予監外執行檢察工作規範》的通知	黃埔區人民檢察院