田振東

    重大事項決定權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，它同立法權、監督權、人事任免權一起被稱為人大的“四大職權”。黨的十八屆三中全會提出:“健全人大討論、決定重大事項製度，各級政府重大決策出台前向本級人大報告。”這是在全麵深化改革的背景下，對健全人大討論、決定重大事項製度提出的明確要求。但目前，重大事項決定權在各級人大及其常委會的實際工作中並未得到有效行使，還有許多需要探討和完善的地方。本文試就健全人大討論決定重大事項製度提幾點意見。

一、討論決定重大事項在人大職權中的法律地位

人民代表大會及其常委會，是代表人民行使權力的代議機構。討論決定本行政區域內的重大事項，實質上就是人民通過人大代表行使管理國家的權力，集中體現了人民當家作主的憲法原則，是人民真實的具體的享有管理國家權力的重要標誌。從法律層麵講，人大的重大事項決定權就是國家決策權，是最具權威、法律地位最高的決策形式，體現了國家權力的性質和來源。因此，對於人大及其常委會來說，隻有充分行使重大事項決定權，才能真正發揮國家權力機關的職能作用，才能把人民當家作主的權力落到實處。

二、人大討論決定重大事項存在的不足

近年來，各地人大在開展討論決定重大事項工作方麵都進行了積極探索，討論決定重大事項的數量和質量有明顯提高。然而，相對立法權、監督權和人事任免權而言，重大事項決定權的行使仍然存在使用頻率低、使用範圍窄、使用意願弱、使用效果差等現象。主要體現在：

（一）關係不順。從法律層麵上講，人大及其常委會是地方國家權力機關，具有最高的決策權。從政治體製上講，堅持黨的領導，是各級人大及其常委會必須堅持的政治原則，也是做好人大工作的重要保障。在這種情況下，長期以來，在黨政機關中形成了“黨委決策、政府執行、人大監督”的思維模式。對於重大事項的推進，往往采取黨委決策，政府執行的方式，忽視了人大及其常委會“法定”的重大事項決定權，使人大難以在決策層麵真正發揮作用。此外，在實踐中，從事人大工作的同誌也存在 “行使重大事項決定權會被認為是挑戰黨委和政府的權威”的顧慮。在重大事項決定權的認識上，往往是“我要決定的少，要我決定的多”、“主動決定的少，被動決定的多”。

（二）界定不明。據統計，目前，除北京、寧夏、新疆外，其它28個省（區、市）人大常委會已經出台了關於重大事項決定權的地方法規，通過原則規定、具體列舉和兜底條款相結合的辦法對重大事項進行了界定，基本上將實踐中人大常委會可以作出決議決定的重大事項包括在內。但在實際操作中，對於如何確定“重大措施”、“重大決策和部署”，還缺乏明確的標準和界限，需要在實踐中不斷總結和探索。而且，從人大行使職權的特點和性質來看，除法律明確規定的事項外，人大討論決定重大事項的範圍，也隻能作定性的規定，很難作定量的界定。原因有二：一方麵，人大討論決定重大事項在本質上是代表人民行使當家作主的權力，凡是在本行政區域內，對經濟社會發展有重大影響的事項，人大都有權將其列入討論和決定的範圍，而不是對具體項目的審核論證，設定太具體的標準容易混淆人大討論決定重大事項權和政府的行政審批權；另一方麵，各地的人口、民族、經濟社會發展情況千差萬別，也不能用一把尺子來衡量不同地方的重大事項。比如在多民族居住的區域，民族關係問題是重大事項，在單一民族居住的區域，一般不存在民族關係問題。

（三）剛性不夠。法律的威懾力來源於兩個方麵：一是能夠得到嚴格的執行，讓法律條文從“掛在牆上”變為“落到地上”；二是設定懲罰性條款，讓違法者付出應有的代價。從各地人大關於討論決定重大事項的法規來看，都沒有設定懲罰性條款，也就是說，對於“一府兩院”應提請而未提請人大討論決定重大事項的情況，並沒有規定“一府兩院”應承擔的法律後果。這樣一來，對“一府兩院”而言，做與不做一個樣，做好做壞一個樣，自然就缺乏提請人大討論決定重大事項的積極性和主動性，相關的法律法規也就難以得到有效實施。

（四）跟蹤不實。在工作實踐中，人大對重大事項作出的決議決定的內容往往過於原則，缺乏可操作性和強製性。對“一府兩院”及其有關部門執行決議、決定的情況，也沒有製定完善的跟蹤機製，缺乏有效監督和科學評價。這就導致雖然有些地方人大常委會也開展了討論決定重大事項工作，但實際上重大事項決定權的行使處於一種例行公事的虛為狀態，並沒有產生法律賦予地方人大常委會重大事項決定權的應有效果。

三、完善討論決定重大事項製度的幾點建議

針對當前人大討論決定重大事項存在的問題，本文認為，人大在行使重大事項決定權方麵應把握以下幾個方麵:

（一）找準“主心骨”。地方人大及其常委會討論決定本行政區域內的重大事項，既是人民當家作主，依法管理國家事務的具體體現，也是將黨的意誌轉化為國家意誌的重要方式，還是實現民主決策、科學決策的必然要求。作為人大工作人員，必須深刻領會依法行使重大事項決定權的重要性、必要性和緊迫性，破除“二線”思維和無所作為觀念，以擔當、有為、創新精神，把重大事項決定權用好用足用活。要正確處理好人大決定權與黨委決策權的關係，緊緊圍繞黨委重大決策部署討論、決定重大事項；正確處理好人大決定權與政府行政權、“兩院”司法權的關係，寓支持於決定之中，在實踐中充分發揮地方國家權力機關的作用。

（二）列明“項目表”。一方麵，要結合本區實際，按照合法性、合理性和全局性原則，進一步明確本區人大常委會應當討論決定重大事項的範圍，使之切合實際、符合規律。在每年的工作要點中，要製定討論決定重大事項工作計劃，將討論決定重大事項真正落到實處。另一方麵，提請人大討論決定的重大事項議題，要通過多種民主渠道，廣泛征求人大代表、居民群眾和社會各屆的意見。常委會相關工作機構要及時組織常委會組成人員和有關專業人員進行專題視察、調研，掌握情況，充分論證。遇有重大問題或存在較大爭議需要進一步了解情況的，可以組織特定問題調查委員會進行調查，達成共識。還要全力提升人大決議決定的質量，增強決議決定的科學性、針對性、指導性和可操作性。

（三）製定“流程圖”。人大討論、決定重大事項，是一個民主、科學決策的過程，必須有嚴格的程序，規範進行操作。行使重大事項決定權應把握以下幾個環節：一是由法定提出議案或報告的主體向常委會提出重大事項議案或報告；二是由人大專門委員會或工作委員會進行調研和分析，進行認真論證，提交主任會議研究決定，是否提交常委會會議審議；三是經主任會議研究通過後，提請常委會審議議案或報告，對需要作出決議或決定的議案或報告，在收集、整理大家的意見後，起草決議或決定草案；四是對決議或決定草案進行表決；五是及時將決議或決定在一定範圍內向社會公布，促進決議或決定的貫徹落實。

（四）把好“驗收關”。在人大常委會對重大事項依法作出決議、決定或審議意見後，要積極跟蹤決議、決定或審議意見的落實情況，督促“一府兩院”認真研究和報告處理情況。“一府兩院”要建立完善的辦理落實製度，將決議、決定的落實工作明確責任，落實到人，並及時向人大常委會報告落實情況和落實結果。人大常委會要建立規範的督辦製度。通過開展調研或視察活動，及時對辦理工作提出意見和建議，對辦理落實不力的可提出詢問或質詢，從而加強決議、決定或審議意見落實情況的跟蹤監督，維護人大常委會依法行使重大事項決定權的權威和嚴肅性，真正把行使決定權的成果落實到實處。

(作者為區人大常委會辦公室工作人員)