韓昇：漢唐地方監察的製度性發展

複旦大學曆史係教授，博士生導師，中央電視台《百家講壇》主講人，中國唐史學會理事，著有《唐太宗治國風雲錄》《盛唐的格局》等。

　　從中央高度集權的封建王朝建立以來，曆朝統治者意識到澄清吏治對維持其統治長治久安的重要性, 十分重視監察製度和監察機構的建設。秦朝中央官製規定，中央設禦史大夫，為副丞相，總攬監察職責。其下有中丞二人為副職。在地方三十六郡設置監禦史，監察地方行政。此時期地方監禦史分管較多，不僅監察行政，還負有舉薦人才、興建水利等職責，在戰爭期間甚至還帶兵打仗。西漢初年，漢高祖省去此官，由丞相派遣專使巡行諸郡進行監察。

　　從臨時監察到常置刺史

　　隨著西漢政權穩定和社會經濟恢複發展，地方官員的權力頗重，各種貪腐犯法的現象日益增多，儼然一方之主，自行其是。所以，從漢惠帝三年起，根據相國的建議，派遣監禦史到三輔地區，從九個方麵監察地方官吏的不法行為，“有辭訟者，盜賊者，鑄偽錢者，獄不直者，徭役不平者，吏不廉者，吏苛刻者，踰侈及弩力十石以上者，非所當服者，凡九條。”派出去的禦史每兩年更替，十一月上奏監察情況，三月回歸本職。

　　漢文帝時代，鑒於監禦史監察不力，甚至出現瀆職腐敗的現象，另外設置丞相史出刺地方，和監禦史並行，不僅監察地方郡太守，甚至監察監禦史。丞相史隸屬於丞相，非常置，和監察係統構成兩套地方監察，有利有弊。缺點是職權重疊，容易造成相互推諉扯皮的情況。在此可以看出古代設置官府機構時反複出現的現象，那就是原來設置的機構出現問題，或者設置久了養成官僚習氣，執行效力大大下降。這時候朝廷往往采取另起爐灶的辦法，設置職責大致相同的新機構，直接向上級負責。各類官府都有相同的情況，久而久之，機構重疊，人浮於事。兩套機構做同一類事物，看似相互監督，實際上經常不知道哪方在做，反而無人監管，出現權力空白。更加有效的做法應該是並省同類機構，裁減冗員，嚴肅紀律，嚴明職責，精兵簡政，常抓不懈。漢文帝雙重監察的弊端暴露出來，為後麵總結經驗整頓重置做了鋪墊。

　　漢武帝元封五年，將地方監察統一規劃，把全國劃分為十三州部，每州為一個監察區，設刺史一人，秩六百石，負責監察所在州部的郡國。刺史無治所，朝廷頒給印綬，出巡所部時，郡國要派遣官吏迎接，頗具威儀。刺史常置，建立起規範的地方監察製度。

　　此後刺史的地位和重要性日漸提升，到成帝綏和元年將刺史更名為州牧，秩真二千石。此時已經可以看出刺史權重，兼掌地方行政的傾向。但到哀帝建平二年，亦即三年後又複舊製；過了四年，亦即元壽二年再次改名為州牧。短短數年間，刺史反複更名，反映出朝廷對於如何處理監察與地方行政關係舉棋不定。由於刺史影響力甚大，權力逐漸擴張，可以左右地方官，本身也就從地方監察官向地方行政官演變。東漢建立後，刺史有了固定的治所，實際上成為比郡高一級的地方行政長官，除了監察之外，還承擔選舉、劾奏之責，擁有領兵之權，可以幹預地方行政。到東漢靈帝中平五年，由劉焉建議，改刺史為州牧。三國時代，出現刺史領兵的情況，官品高於不領兵的刺史。西晉的刺史權力和品級都有較大提升，分為三級，刺史領兵且加都督者，為二品官；領兵者四品，不領兵者五品。至此刺史已經完全成為地方軍政首長。北朝也非常重視刺史，北魏孝文帝時司州置刺史，為二品中，位高權重。

　　刺史轉變為地方長官主要因為其聽命於朝廷，對地方官行政及仕途均有重大影響，故地方官處事往往仰承其意，久而久之遂演變成為實際的地方首長。三國西晉以後，國家長期處於戰亂狀態，故領兵權力尤為重要。刺史兼掌文武，格外受到朝廷倚重，北朝後期，刺史例加將軍號並開府，甚至加持節、都督號，統領一州乃至數州軍政，刺史屬官分文武兩套，官極崇重。

　　監察官演變為地方軍政長官，實際上削弱了對於地方的監察，其中不乏值得反思的問題。如果監察過於細密繁苛，則地方官不敢施政，遂出現上述變化，看似刺史權重，實則監察反而坐空。

　　南北分裂重歸統一，唐朝對地方行政的監察通過兩條途徑進行：

　　第一是由中央朝廷禦史台監察禦史“巡按郡縣”來實施，朝廷還定期派遣巡察使到州縣監察。

　　第二是由地方官府進行監察，主要包括都督刺史係統，錄事參軍事、主簿係統。由於地方州縣多，官員數量龐大，處理的日常庶務繁雜，因此，地方官府自身的監察頗為重要，每年皆須巡察所部，重點乃問百姓疾苦，糾彈不法官吏。唐太宗對於地方監察高度重視，頒布詔令要求各地都督刺史將各州“或正直廉平，刑清訟息，或貪婪貨賄，害政損人”兩種官吏具名上報朝廷。

　　唐玄宗開元二十一年，把全國分為十五道設置采訪處置使，監察州、縣官吏，長安和洛陽以禦史中丞、各地則以賢良刺史領使職，以“六條”監察地方官的違法行為。設置采訪處置使的想法早已出現，光宅元年鳳閣舍人李嶠上奏：“察吏人善惡，觀風俗得失，斯政途之綱紀，禮法之準繩。”可知其職責在於監察官吏，了解地方民情。其設置固然仿效西漢十三州部刺史，但更多是因為地方官府多，光靠禦史台派遣巡察使監察不過來的現實情況；而且，監察禦史巡視地方的時限過於局促，難以深入，至於評騭百官品行優劣與政務得失，更是無暇顧及。因此，李嶠建議在地方上劃分監察區，常駐監察。經過多年討論，唐玄宗時期最終決定設置采訪處置使，使之成為獨立的地方監察係統。

　　唐朝建立之初就十分重視地方治理，唐太宗在寢宮牆壁書寫各地官員姓名，密切注視他們的治績。所以，唐朝非常重視了解各地民情，收集情報的管道較多，雖然不是專門的監察官，卻時常起到監察的作用。例如唐玄宗八年定製，諸州都督、刺史，或其上佐，每年輪流朝集，十月二十五日進京，十一月一日朝見，彙報民情風俗、屬官考課，進納貢物，聆聽敕命。下情上達，朝集對於地方監察大有裨益。

上海博物館藏“揚州刺史”封泥

　　監察官員勇於秉公執法

　　良政須有好官，一個地方治理不善，皆因吏治不清，其中貪官汙吏沆瀣一氣壓製正直賢能是最常見的現象。唐太宗深明治國之要，故要求巡察地方時不僅限於糾彈負麵問題，還把發現賢能、表彰良治作為重要方麵，黜惡揚善並舉。

　　拔擢賢良，給正直官員以強有力的支持，讓他們敢於堅持原則，依法施政，對於弘揚正氣、改善吏治作用甚大。

　　杜景儉通過明經科考入仕，任職於禦史台，官升殿中侍史，有中央工作經曆，其後外放地方，擔任益州錄事參軍。任上遇到房嗣業從其他州調任益州司馬，朝廷的任命文件尚未到達，但房嗣業急於上任，人到益州馬上升堂問事，處理公務，而且鞭笞屬下，樹立官威。從官品而言，杜景儉隻有正七品上，真就是個“七品芝麻官”，而房嗣業卻是從四品下，遠遠高於杜景儉。但是，房嗣業的行為違反了官場紀律，所以，杜景儉挺身而出，當場糾正，責問房嗣業為什麼不等待朝廷文件到達才上任問事。房嗣業見到官品低的杜景儉敢於批評自己，勃然大怒。杜景儉毫不畏懼，指斥其行為違紀，說道：“你的任命尚不知真偽，就急著要攬權問事，誰能擔保你的任命是真的呢？揚州就是因為徐敬業詐偽上任而發動叛亂的。”杜景儉當場喝散衙門官吏，房嗣業自知不對，羞慚而退。通過這件事情，可以看出唐朝地方監察官員雖然品級不高，卻勇於秉公執法。

　　地方監察官公正執法，必然得罪地方權勢人物。上級官員能不能給予支持頗為重要。張無擇擔任錄事參軍，在杭州先後發現造假充任吏職者38人，詐冒侍老者2000人，予以剔除。曾經擔任過宰相的劉幽求出任杭州刺史，聽說了他的事跡，上報舉薦，張無擇遂得以升任絳州錄事參軍。到任後，他發現郡守女婿仗勢犯法，公然侵奪別人財利，於是進行調查，列其罪狀，上表彈劾。

　　對於執法監察，李嶠認為：“網禁尚疏，法令宜簡，簡則法易行而不煩雜，疏則所羅廣而無苛碎。”上述杜景儉升任朝廷司刑丞，與徐有功、來俊臣、侯思止一起專門負責審理詔獄。他敢於堅持原則，依法辦案，並不羅織罪名，置人於死地，故時人流傳“遇徐、杜者生，來、侯者死”，頗有美譽。因為他公正，被提拔為宰相。有一次，武則天在朝堂上拿出梨花展示給大臣們觀賞，時值秋天，春天盛開的梨花竟然再度開花，群臣頌聲四起，爭相祝賀祥瑞，隻有杜景儉向武則天直言進諫，說春花秋開違反自然規律，乃陰陽失調的表現，恐怕是武則天布德施令有虧所致，自己身為宰相，不能輔佐善治，實有愆失。言罷叩首請罪。杜景儉敢講真話，武則天稱讚他是“真宰相！”